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差异与协同:京津冀及周边地区大气污染治理政策量化研究

日期: 2019-03-15
来源: 《中国行政管理》
作者:

摘要:为描述和衡量区域大气污染合作治理,从府际间政策差异与协同两个方面开展系统分析,探讨府际差异引致的合作治理趋势与挑战,以及府际协同中的共同行动与落实机制进展。基于政策文献外部属性和内部结构两个维度,构建“时间—主体—目标—工具—机制”的政策“差异—协同”分析框架,对京津冀及周边地区大气污染治理政策开展量化分析。研究发现,京津冀及周边地区大气污染治理政策中“自上而下”协同与“跨行政区”差异并存,呈现出中央带动地方—响应速度差异、目标考核协同—治理指标差异、工具导向一致—具体举措差异等特征,同时存在府际联合发文少、对市场型和公众参与型工具重视程度不足等问题。研究表明,基于政策文献的量化研究,可以为京津冀大气污染合作治理政策分析提供一个新的视角,为政策文献与政策实践的有效对话提供切入点。

关键词:京津冀及周边地区;区域大气污染治理;政策差异与协同;府际合作;政策量化分析

引言

在城市化和工业化快速推进的过程中,以煤炭为主的能源结构和以重工业为主的产业结构导致了中国严重的大气污染问题。京津冀及周边地区是我国大气污染最严重的区域,尤其是自2013年来已经多次发生区域性大气污染事件,成为公众关注度最高的环境污染地区。京津冀及周边地区大气污染存在显著的区域间“跨界”传输现象,各行政区空气质量受到周边影响,府际合作治理迫在眉睫。为破解区域大气污染难题,中央与地方政府颁布实施了一系列政策,不断强化区域大气污染合作治理。然而,区域内各行政区开展大气合作治理仍存在一些体制机制障碍,治理的实际效果尚不明显。

因此,如何描述和衡量京津冀及周边地区府际合作治理的表现,发现合作治理中存在的问题,推进府际合作治理进展,是当前理论与实践中亟待解决的问题。本文尝试从政策分析的角度对此问题展开研究。各级政府大气污染治理政策的协同是实现区域府际合作治理的基础,反映了府际间的共同行动与落实机制,而府际间政策的差异则可以表明合作治理的空间、趋势和挑战。政策文献作为政府治理与政策理念的物化形态,是对政策信息与政策知识的客观记录,是政府处理公共事务的真实反映和行为印迹。通过京津冀及周边地区大气污染治理政策的文献量化研究,可以对政策文献的结构要素开展深入分析,客观展示府际间政策的差异与协同,从而反映京津冀及周边地区府际合作治理的表现。

二、文献综述

大气污染治理是环境治理领域的重要议题,我国已成为该领域重要的研究对象。近年来,随着我国大气污染空间分布由点向面的转变,区域大气污染治理协同问题成为本土研究的热点。当前的研究主要从大气污染区域协同治理、区域协作机制等视角展开探索。

从区域协同治理视角出发,为解决行政区“多中心”模式带来的各自为政、分割独立、效率低下等问题,学者从治理理念、治理网络、区域联动等多个角度研究区域大气污染治理的协同,并就大气污染协同治理的府际博弈、府际权责划分、区域复合行政、区域合作博弈等问题进行了研究。其中,大气污染治理政策协同问题被看作是区域内府际协同治理的核心和逻辑起点,成为重要的研究主题,学者从环境、财政、科技等多个视角展开了探索。

从区域协作机制视角出发,随着中央多个重要政策文件的颁布实施,学者对大气污染治理的区域联防联控制度与政策展开了深入探讨。2010年,《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》中正式提出了“联防联控”这一概念,引发了学界对联防联控理论与技术的研究。2013年,《大气污染防治行动计划》中提出了多主体共同驱动的大气污染防治新机制,政策及其法制化成为当时热点议题之一。2015年,新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称”大气污染防治法”)中提出”国家建立重点区域大气污染联防联控机制”,对大气污染治理的法律保障不断加强。随着联防联控机制及政策的不断强化,学者对其执行和实施效果进行了讨论。

可以看出,大气污染府际合作治理及政策协同已成为当前大气污染治理领域的重要议题。但从近年的研究来看,对该问题的探索尚处于起步阶段,大多研究是从理论分析或具体事件的视角展开质化分析,能够全面、客观反映府际合作治理表现的量化分析相对较少。同时,尽管部分学者对政策协同或具体领域的政策工具展开了研究,但系统性的理论分析框架尚未构建,这一问题在我国节能减排治理等研究领域中也普遍存在。通过对政策文献的量化研究,可以推导政策演进、机构职能改革与合作、府际关系、政策体系结构等结论。在节能排放、科技管理等一些领域,已有学者构建政策协同的度量模型并采用政策文献量化研究方法开展分析,具有一定的可行性。因此,本文尝试构建大气污染治理政策的系统性理论分析框架,对京津冀及周边地区大气污染政策开展量化分析,以期更加全面、客观地展现府际合作治理的表现。

三、研究框架与数据基础

(一)研究框架

本文从府际间政策的差异与协同两个方面探讨区域大气污染府际合作治理的表现。府际间的政策差异是客观存在的,由于各政策主体治理基础、治理能力的不均衡,在政策制定过程中应该注意到政策差异的重要性,进而判断合作治理的空间、趋势与挑战;府际间的政策协同是为了实现一段时期内共同的政策目标,由两个或两个以上的政府部门利用现有的政策工具,或创造新的政策实施机制,共同应对相似任务环境下的政府行为与过程,更多地表现为府际间的共同行动及落实机制。区域大气污染府际合作治理是不同层级政府之间的协作,具体表现为中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间的纵向和横向合作。因此,区域大气污染治理的府际合作是一种全面系统的合作治理,是不同层级政府之间政策差异与协同的辩证统一。

当前相关领域的政策协同度量模型主要从措施和目标两个维度展开分析,而政策文献量化研究则主要应用政策计量、内容分析等方法,对外部属性和目标、工具、机制等内部结构要素进行定量分析。对于区域大气污染治理政策至少有五个结构化特征值得探讨:时间、主体、目标、工具、机制。再进一步考虑区域大气污染治理的国家(部门)、区域、地方政府的多层级主体共同参与特征,区域大气污染治理政策至少有五个结构化特征值得探讨:时间、主体、目标、工具、机制。具体地说,从外部属性来看,政策发文时间反映大气污染治理政策体系的整体演进特征,以及地方对中央政策的响应速度;政策发文主体表明中央、地方大气污染治理的责任部门,合作发文则可以判断府际间合作治理网络的紧密程度。从内部结构来看,区域大气污染治理实行目标责任制和考核评价制度,目标的协同反映各级政府治理进度、考核评价内容和任务分解等方面的一致性,而差异则可以表明区域内各省市治理基础、治理能力与治理重点的不同;为了实现政策目标,各级政府运用多种政策工具推动大气污染治理,通过工具分类及分布情况比较,可以反映府际间政策思路导向、具体措施手段的共性与个性特征;政策目标的实现和政策工具的执行,有赖于区域协作机制的建立,通过对大气污染治理法律法规演进以及核心政策、重点内容的梳理分析,可以辨析区域联防联控是否形成了强有力的政策合力,是否采取了推进实质性合作的有力措施。这五个特征分析,既包含政策协同量化分析的通用指标,也体现了区域大气污染治理的府际合作特征。大气污染治理政策量化分析框架如图1所示。

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(二)数据基础

本文研究区域范围为前文所述“工作方案”中确定的“2+26”个重点城市,并依照以下原则进行政策文献的搜集和整理:第一,以1987年《中华人民共和国大气污染防治法》为始点,搜集整理此后与大气污染治理直接相关的政策;第二,搜集整理范围涵盖中央与地方立法机关、行政机构制定的全国性与地方性政策法规;第三,主要选取法律法规、规划、决定、意见、办法、细则、条例、通知等,不计入技术或行业规范、信函、批示等类型的政策。通过以“大气污染”、“空气质量”等为关键词,在各级政府相关部门官方网站、“北大法宝”网站等进行查找筛选,截止2017年4月30日,最终遴选出1987-2017年大气污染治理政策476件,其中中央政府80件、省/直辖市167件、重点城市229件。

四、京津冀及周边地区大气污染治理政策量化分析

(一)政策发文时间分析

从政策发文时间来看,自2013年起各级政府关于大气污染治理的政策显著增多,尤其是2013年国务院发布“行动计划”,并同步印发京津冀及周边地区落实政策的“实施细则”后,各级地方政府纷纷发布配套政策和具体实施方案。总体来看,2013-2017年各级政府共颁布了133件政策,较2008-2012年间的50件有了大幅提升。其中,中央政府发文最多的年份为2013年和2014年,六省市发文最多的年份则主要集中于2013年之后(如图2所示)。可以看出,中央政府的指导性政策对京津冀及周边地区大气污染治理政策的制定起到了强有力的推动作用,区域大气污染治理政策体系整体上呈现出“自上而下”特征,通过中央政府强力部署带动区域、地方的大气污染治理工作。

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从地方政府对中央政策的响应来看,各级地方政府发文数量的时序趋势整体与中央保持一致,但各地方政府的响应速度存在一定的差异。以2015年“大气污染防治法”的修订为例,各省(市)在法律修订后对本省(市)大气污染防治条例的修订速度有所不同。从各地方修订时间来看,北京、天津的条例在法律修订之前已根据各自情况分别于2014年和2015年完成修订,河北、山东于2016年完成了本省条例的修订,河南于2017年发布了条例草案的征求意见稿。但值得注意的是,山西在2007年对大气污染防治条例进行修订后,并未再进行更新,目前仅是在2016年12月发布的《山西省”十三五”环境保护规划》等政策文件中提出“推进大气污染防治条例的修订工作”。

(二)政策发文主体分析

从发文主体来看,中央与地方政策存在明显差异,中央层级政策中发文最多的部门是环境保护部(66件,占比80%以上),其次分别为全国人大常委会(5件)、国家发改委(5件)、财政部(5件)、国家能源局(4件)、工业和信息化部(3件)、国务院办公厅(3件)、国务院(2件)。而由于大气污染治理目标责任制的要求,地方政策发文主体则是以当地省市政府为主。除河北省的政策发文主体第一位为环境保护厅外,其他省、直辖市第一均为省政府或直辖市政府。重点城市最主要的政策发文主体为各地市政府。

从联合发文情况来看,共有26件政策由多主体联合发布,占政策总量的55%,其中,中央8件、北京2件、河北7件、山西1件、山东2件、四省所辖重点城市6件,我们使用UINET软件绘制出图3,其中,圆圈的大小表示该机构联合发文政策数量的多少;连线的粗细表示双方之间联合发文数量的多少。需要特别指出的是,在2013年和2014年,环境保护部等六部委先后联合出台了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》和《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)实施细则》等政策,多部门合作治理成为京津冀及周边地区大气污染治理的新趋势。此后,2016年环境保护部、北京市政府、天津市政府、河北省政府联合颁布了《京津冀大气污染防治强化措施(2016-2017年)》;2017年2月,环境保护部、国家发改委、财政部、国家能源局、北京市政府、天津市政府、河北省政府、山西省政府、山东省政府、河南省政府联合颁布了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》。这两件由中央政府和地方政府共同颁布实施的大气污染治理政策,标志着区域大气污染治理进入了新阶段,逐步从行政区的单独治理向跨层级的区域府际合作治理转变。

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(三)政策目标分析

从大气污染治理政策目标来看,各地方政府在目标实现时间、具体考核内容、任务设置等方面表现出了较高的一致性,但由于治理基础、能力和重点的不同,各地方政府在具体的大气污染物及其浓度、重点任务等方面存在差异。我国大气污染治理的纲领性政策《大气污染防治行动计划》中提出了具体的政策目标,在此基础上京津冀及周边地区所辖六省市也签订了相应的目标责任书。其中,在具体目标中各省市均提及了“到2017年,空气质量明显改善,全省重污染天气较大幅度减少”。除北京外,其他省市均强调了“优良天数逐年提高”。在可吸入(细)颗粒物浓度方面有所区别,分为三个层级,到2017年,北京、天津、河北比2012年下降25%,山西、山东下降20%,河南下降15%,其中北京还强调了具体的数值为“控制在60微克/立方米左右”。如表1所示,各地目标责任书中主要涉及了“全面淘汰燃煤小锅炉”等十三个方面的重点任务,各地存在一定的差异,例如北京、天津、河北、山东都提及了实施煤炭消费总量控制,山西和河南并未提及。

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(四)政策工具分析

1.政策工具类型分析

为了实现政策目标,各级政府运用多种政策工具来推动大气污染治理工作。从对大气污染治理政策工具分类来看,国内外众多机构和学者从“强制程度”的角度进行了讨论,命令控制型、市场(激励)型、公众参与型、信息发布及其他型、自愿型、劝说型等是被提及较多的类型。本文综合已有相关研究,并与大气污染治理领域学者、政府官员等经过多轮研讨,构建了京津冀及周边地区大气污染治理政策工具分类框架,主要分类包括命令控制型、市场型、公众参与型,如表2所示。通过对京津冀及周边地区476件政策逐件逐条编码,共得到1923条政策工具措施。

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从各级政府政策工具选择和组合来看,中央、省/直辖市、重点城市政策中命令控制型均为最主要的政策工具,分别占各层级政策工具总量的685%、598%和572%,如表3所示。从省、直辖市层级来看,北京、天津、山西、河南在政策工具选择时有很强的命令导向性,命令控制型政策工具所占比例均超过了60%;山东省的命令控制型政策工具使用低于50%,市场型和公 众参与型政策工具的比例在各省市中相对较高。总体来看,各级政府在政策工具选择和组合方面有一定的一致性和协同性,均以命令控制型政策工具为主,对市场型和公众参与型工具重视程度不足;省、直辖市以及重点城市之间在政策工具子类型选择和组合方面偏好有所不同,存在一定差异。

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2.政策工具子类型分析

(1)命令控制型政策工具分析

从命令控制型政策工具子类型来看,“环境保护目标责任与考核”、“污染物排放总量控制”是各级政府主要采用的政策工具,表明了当前我国以地方政府为环境质量考核主体的总体要求,以及以目标责任为导向的大气污染治理思路。中央、省/直辖市、重点城市由于政策层级、工作职责、治理重点的不同,所采用的命令控制型工具组合又有所差异。“环境标准体系”是中央政府使用较多的政策工具,以环境标准严格约束地方合法排污。省、直辖市使用较多的工具还包括“监测网络构建”,加强对污染物的实时监控。重点城市主要工具还包括“产业结构调整与优化”,通过产业发展模式的转变推进大区污染治理目标任务的实现。

(2)市场型政策工具分析

从市场型政策工具选择来看,央地两级政府均以“财政补贴与奖励”这一政策工具为主要的市场型手段,而地方政府根据实际需求,在市场型政策工具的选择和组合中进行了拓展和创新。在本文搜集的直接与大气污染治理相关的中央层级政策中,仅涉及了“财政补贴与奖励”、“超标处罚”、“排污收费”三类政策工具,在省/直辖市、重点城市层级的政策中还包括了“排污权有偿使用与交易”、“绿色金融”、“生态补偿”等类型。其中,天津、河北、山西、河南使用最多的工具是“财政补贴与奖励”;北京使用最多的工具是“超标处罚”;山东使用最多的工具是“生态补偿”。

(3)公众参与型政策工具分析

从公众参与型政策工具选择来看,中央、省/直辖市、重点城市各层级政策表现出了显著的一致性,主要采用“清洁生产”、“环境违法事件举报”、“环境信息公开”、“环境保护宣传教育”等,但由于各层级政府工作职责与重点不同,各类工具的使用比例存在差异。中央层级中比例最高的是“清洁生产”,省、直辖市层级比例最高的是“环境信息公开”,重点城市层级比例最高的是“环境保护宣传教育”。从省、直辖市自愿型政策工具的选择来看,北京、山西、山东、河南使用最多的政策工具是“环境信息公开”;天津、河北使用最多的政策工具是“环境违法事件举报”。

(五)大气污染治理政策协作机制分析

“联防联控”是我国当前大气污染治理重要的协作机制。国务院办公厅于2010年颁布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》,此后各级政府也相继出台了多项政策予以落实。分析结果显示,在中央、省/直辖市层级中分别有11件、19件政策提及建立和完善跨区域的“联防联控”协作机制。在2015年最新修订的“大气污染防治法”当中,第一次明确将“重点区域大气污染联合防治”作为主要章节,强调要构建“重点区域大气污染联防联控机制”,要求“定期召开联席会议”及“统一规划、统一标准、统一检测、统一的防治措施”。同时,从治理结构来看,中央有关部门会同地方政府成立了“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”,统筹规划和安排该区域大气污染治理相关工作。从政策设计上,京津冀及周边地区大气污染治理愈加强调政策的协同性,通过跨层级、跨区域的政策制定,来实现统一防治的目标和措施。

五、结论与讨论

本文构建了“时间-主体-目标-工具-机制”的大气污染治理政策分析框架,对京津冀及周边地区大气污染治理政策文献开展量化研究。从大气污染治理政策的发文时间、发文机构、政策目标、政策工具以及协作机制五个维度出发,系统分析了该区域大气污染治理政策的演进特征、府际合作的紧密程度、目标内容及具体指标的同步与差异、工具选择的整体导向以及协作机制的合力程度等,从而客观展示过去30年该区域府际间大气污染治理政策的差异与协同。研究表明,本文构建的政策分析框架可以客观展示府际间政策的差异与协同,从而反映区域大气污染府际合作治理的表现,为区域大气污染府际合作治理的研究提供新视角和新思路。

从分析结果来看,京津冀及周边地区大气污染府际合作治理呈现如下特征:一是整体上表现为“自上而下”的政治动员模式,通过中央政府强力的政策部署带动区域、地方的大气污染治理工作,但各地方政府的响应速度存在差异;二是政策发布呈现出“从少到多、从单独到联合发布”的趋势和特征;三是各地方政府在目标实现时间、具体考核内容、任务设置等方面表现出了较高的“一致性”特征,在具体的大气污染物及其浓度、重点任务等方面存在差异;四是“以命令控制型工具为主导”的特征显著,此类工具仍是当前主要的治理手段,而地方政府根据实际需求在工具选择和组合中有所拓展和创新;五是从政策落实机制角度呈现出“合作治理意识不断强化”的特征,逐渐加强了对跨行政区域“联防联控”合作治理的要求,建立了大气污染防治协作工作小组等相关工作机制。

可以看出,京津冀及周边地区大气污染治理中“自上而下”协同与“跨行政区”差异并存。针对具有区域流动性的大气污染问题,亟需从区域整体出发加强各层级政府间的深度协作,通过纵向上央地间政策的互动与横向上地方间政策的协调整合,实现区域大气污染治理成本的最小化。从府际间政策决策与制定的视角来看,应进一步加强政策发文时间、目标指标制定、主要政策手段等方面的协同并保持适度一致,进而避免出现区域大气污染合作治理中的政策洼地与协作短板。另外,应进一步加强府际间联合发文力度,例如对河北唐山、邢台、邯郸、安阳等钢铁产业为主的城市,要形成针对重点行业的政策合力,破解政策落实的阻力,防止由于地方治理力度不一致导致的污染“外溢”。

对大气污染治理政策量化的研究,可以在一定程度上弥补传统定性研究的主观性、不确定性和模糊性,是对质化研究的补充、验证和完善。未来对区域大气污染府际合作治理、政策差异与协同等领域的研究,需要进一步将政策文献与政策实践进行有效的“对话”,深入探究区域大气污染治理的内在机理、府际合作治理的主体行为、多主体联动下的政策实施效果等,实现政策文献量化研究与理论探讨、案例分析、调研访谈等质化研究的有效结合。


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